INASP: Promovendo a cultura do uso de evidências no setor público brasileiro

por Davi Romão

02 de jul de 2021

7 min de leitura

gestão pública Políticas Informadas por Evidências

Como a cultura de tomada de decisão informada por evidências pode ser melhorada no setor público brasileiro?

Uma recente parceria entre o INASP, o Instituto Veredas e a Purpose & Ideas teve como objetivo responder a esta questão. Para tanto, combinamos os insights de uma revisão rápida da literatura e seis entrevistas com especialistas brasileiros. Os especialistas foram servidores públicos diretamente envolvidos na área de Políticas Públicas Informadas por Evidências e lideranças do uso de evidências em seu contexto de trabalho. As entrevistas exploraram os fatores que afetam o uso de evidências, conforme identificados no Context Matters Framework, com especial enfoque na dimensão da cultura organizacional.

A formulação de políticas públicas é sempre um processo cheio de incertezas e riscos. Gestores e políticos não têm informações completas sobre os problemas que enfrentam. É por isso que usar as melhores evidências disponíveis é fundamental no setor público. As evidências lançam luz sobre um problema. Ajudam a compreender e dar sentido ao que está acontecendo e a identificar e implementar soluções potencialmente eficazes.

No entanto, é comum que as instituições públicas tenham dificuldade em usar evidências em suas rotinas. Entre os fatores que levam a isso, a cultura organizacional tem um papel proeminente. A cultura organizacional refere-se às ideias, valores e comportamentos reforçados por uma comunidade, levando a práticas comuns. A cultura de uma organização afetará inevitavelmente o tipo de evidência usada e de que forma esse uso se dá. Por exemplo, uma instituição pode valorizar a pesquisa e desenvolver processos internos de incorporação de evidências, enquanto outra organização pode entender a pesquisa como irrelevante, enfatizando o conhecimento advindo da experiência.

Segundo os especialistas entrevistados, a cultura do uso de evidências no Brasil ainda é incipiente. Algumas novas iniciativas podem estar indicando um caminho a seguir, e o setor público está cada vez mais interessado em usar evidências, mas a desconsideração das evidências em favor de outros interesses continua sendo a tendência predominante. Como disse um entrevistado:

“A partir de 2016, há uma disseminação do paradigma. As pessoas têm falado mais sobre políticas baseadas em evidências. No entanto, em termos de mudança organizacional, ainda é muito limitado.”

Os entrevistados relataram que colegas e servidores estão engajados e intrinsecamente motivados para usar evidências. Porém, eles descreveram várias limitações aos esforços para aprimorar o uso de evidências em suas instituições, como interesses conflitantes, falta de protocolos, inércia organizacional, falta de incentivos e equipe destreinada. De um modo geral, a cultura do setor público não parece valorizar as evidências como um recurso crítico e há muitas lacunas para o uso de evidências em termos de capacidade institucional. Um exemplo compartilhado por um especialista ilustra como outras agendas institucionais podem afetar o uso de evidências:

“O fator político é muito importante. Existe o medo de produzir evidências e de ver o que elas podem gerar. Recentemente, uma avaliação foi cancelada por medo de que informações caíssem na imprensa e as consequências disso. Fico triste em ver como a necessidade de transparência na gestão pública acaba tendo um efeito perverso. As pessoas pensam: ‘como a gente vai ter que divulgar essa informação, então é melhor não fazer a avaliação, ao invés de fazer e correr o risco de um resultado negativo’.”

Apesar dessas limitações, novas oportunidades estão surgindo no Brasil. Na tentativa de apoiar esse movimento, apresentamos a seguir algumas recomendações derivadas dos insights combinados da literatura e das perspectivas dos especialistas.

Abordagens adaptativas são necessárias

Em primeiro lugar, é essencial reconhecer que a mudança organizacional é uma tarefa complexa. Portanto, qualquer intervenção deve ser fundamentada no contexto local. Em vez de simplesmente importar uma boa prática pré-formatada, um plano de mudança deve adotar estratégias de gestão adaptativa, como a Problem Driven Iterative Adaptation. A gestão adaptativa parte de uma compreensão aprofundada, contextual e coletiva do problema e promove uma mudança gradual fazendo uso dos recursos e das oportunidades disponíveis. Conforme as estratégias são implantadas, dados são coletados para monitorar o progresso e promover o aprendizado coletivo a partir dos erros e das barreiras identificadas, levando a adaptações e novas ideias. Visto que promover a mudança organizacional é uma tarefa complexa, é natural que, após superar um desafio, surja outra barreira. Por isso, os esforços de mudança devem ser sustentados por um processo consistente de monitoramento, aprendizado e adaptação, sempre focado nos elementos contextuais críticos.

Sete caminhos para a mudança cultural

Além disso, se as condições contextuais permitirem, sete caminhos para a mudança de cultura podem ser considerados. Eles devem se concentrar no desenvolvimento simultâneo de capacidades, motivação e oportunidades de usar evidências nos processos de tomada de decisão.

1) Formação para servidores públicos

Fornecer capacitação em métodos de pesquisa, tradução de conhecimento, aplicação de conhecimento em políticas públicas e nos debates acadêmicos mais recentes na área de política relevante.

2) Desenvolver protocolos para o uso de evidências

Estabelecer padrões organizacionais para a incorporação de evidências no processo de formulação de políticas públicas.

3) Promover parcerias com a sociedade civil e organizações acadêmicas

A promoção de parcerias com a sociedade civil e instituições acadêmicas aumenta a participação social no processo de formulação de políticas públicas. Esta é uma fonte essencial de evidências para tornar as políticas mais representativas e eficazes.

4) Promover o intercâmbio entre servidores públicos e pesquisadores

Promover interação estruturada, permitindo que os membros da equipe aprendam com os pesquisadores e que os pesquisadores entendam melhor as necessidades das políticas públicas.

5) Promover uma cultura de aprendizagem

Produção de dados institucionais relevantes e promoção de um ambiente favorável à mudança e à inovação.

6) Investir em lideranças institucionais de políticas públicas informadas por evidências

Apoiar membros da equipe que podem liderar iniciativas relevantes, ao mesmo tempo inspirando e influenciando colegas.

7) Criação de unidades especializadas em políticas públicas informadas por evidências

Estabelecer unidades responsáveis por realizar uma avaliação das necessidades de evidências da organização e implementar um plano de mudança.

Foco nos usuários finais

Conforme mencionado acima, a implementação de qualquer uma dessas estratégias deve ser feita como um processo incremental permeado por aprendizado e adaptação. No cerne da formulação de políticas públicas informadas por evidências está a ideia de tradução do conhecimento: tornar o conhecimento acessível e aplicável a diferentes atores sociais. Para isso, é fundamental focar nos consumidores finais das evidências. Se a evidência não está sendo utilizada, isso indica que as intervenções ainda não foram bem-sucedidas. Um entrevistado destacou esse aspecto, ao mencionar como apresentar evidências aos formuladores de políticas:

“Quanto mais você se aproxima do gestor e entende quais são seus objetivos, mais você pode convencê-lo de que esses estudos vão ajudar e, assim, maximiza o impacto das evidências científicas. […] O gestor fala: “esse estudo de 150 páginas? Eu não vou ler isso”. Basicamente, o que eles estão me dizendo? Que não estou apresentando as evidências de maneira adequada. Tem que estar em uma página. Em outras palavras, o que eles estão me dizendo? Eles estão me dizendo para inovar na área de tradução do conhecimento”.

Divulgação dos resultados da pesquisa

No dia 11 de maio de 2021, esses achados foram apresentados pela primeira vez em um evento promovido pelo Ministério da Saúde do Brasil. O evento foi organizado pela Coordenação-Geral da Evidências e Informações Estratégicas para Gestão em Saúde (COEVI), que tem como uma de suas atribuições a promoção da cultura de formulação de políticas informadas por evidências no sistema público de saúde brasileiro.

Para mais informações, você pode encontrar o relatório completo com as análises e recomendações aqui (em português) ou aqui (em inglês). Também está disponível um estudo de caso com um relato detalhado das entrevistas aqui (em português) ou aqui (em inglês)

Davi Romão é Diretor Executivo Adjunto do Instituto Veredas. Este estudo foi desenvolvido no INASP como parte de um estágio profissional para o Mestrado em Políticas Públicas na Escola de Governo Blavatnik da Universidade de Oxford. Este post foi traduzido do original em inglês por Ingrid Abdala e Davi Romão

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